调查与研究第30期

随着工业化、城镇化的深入推进，大量农民外出打工，农村劳动力不断减少、素质结构性下降，妇女、老年人成为农村种地的“主力军”；农业比较效益有所下降，影响农民的种粮积极性；农业面源污染、耕地质量下降，农产品质量安全问题凸显，“谁来种地，地怎么种”面临挑战。当前，农业生产经营迫切需要发展覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务。

2013年6月，山东省供销社召开现代农业服务规模化现场会，总结推广“汶上土地托管服务经验”，并首次提出服务规模化这一概念，在全省确立了以土地托管为切入点推进现代农业服务规模化的指导思想、目标任务和具体措施。重点推广了汶上、宁阳等县供销社的经验做法，以土地托管为切入点，以增产节支提效为根本目的，就着力破解农业生产链条中晾晒、贮藏、打药施肥、浇水和融资等难题作出了具体部署，在全系统推广规模化生产、标准化种植、集约化经营。

在进一步总结基层经验的基础上，山东供销社形成并推广了“供销主导、多方参与、统一运作、合同管理、政府支持”的运作模式。秉持“农民外出打工，供销社给农民打工”的理念，由基层供销社、领办创办的专业合作社等服务组织，开展耕、种、管、收、加、贮、销“保姆式”全托管或“菜单式”半托管服务。在服务品种上，从大田粮食作物延伸到经济作物，不断拓展新的服务空间。在服务对象上，以服务种粮大户、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等适度规模的经营主体为主要服务对象，对分散经营户，通过与村“两委”联合，组建土地股份合作社，整合耕地、推平垄背、连片成方，为开展托管服务创造条件。在服务手段上，着力强化科技支撑，按照减、退、转、改、治、保“六字诀”和“一控两减三基本”的要求，将科技推广应用融入服务规模化之中，积极开展测土配方、智能配肥、良种繁育推广、先进机械应用、土壤熏蒸改良、水肥一体运用、废弃物转化等技术服务，打通科技推广“最后一公里”，为农业集约高效、可持续发展插上科技的“翅膀”，实现了助农增收。

土地托管在不改变农民土地承包权、经营权、收益权的前提下，通过合作社、村级组织把一家一户分散经营的农民组织起来，走集约化、规模化、产业化经营的路子，降本节支增效，农民打工种地“两不误、同增收”。同时使作业者由普通农民变成了专业队，作业对象由零星分散变成了成方连片，有利于采用良种良法和大型农业机械，促进了科技推广。通过土地托管整合，可增加种植面积10%以上；通过规模化农机作业大大提高效率，节约机械、人力等投入，粮食作物每亩增产10～20%，为农民节支提效400～800元，经济作物可达1000元以上；通过开展专业化统防统治飞防作业，降低农药使用量20%，提高工效300～600倍，有效防治率超过96%；通过测土配方智能配肥，每亩可减少化肥使用量15～20%；通过“水肥一体化”新技术推广，比常规施肥节省水30～40%、节省肥料20～30%；小麦、玉米烘干技术为农民解决了运输、晾晒的麻烦，还给农民和服务主体增加0.1元/斤左右的效益。规模化经营和规模化服务使农产品品种、质量得到保证，为产销对接提供了条件，一二三产业融合发展初见成效。2016年底，全省托管面积已达2107万亩，实现了五年任务三年完成。实践证明，以土地托管为切入点的服务规模化，适应了现阶段农业投入方式、组织方式、发展方式重大变化的客观现实，适应了农民外出打工而不甘心土地撂荒的实际需求，是在我国人多地少的基本国情和统分结合的双层经营体制下，解决好“统”的问题、实现农业现代化的重要路径选择。

在此基础上，不断健全完善供销社与农民利益共享、风险共担的运行机制，整合各种资源，完善服务功能，实现“两个延伸”“两个提升”。“两个延伸”：服务对象由农民合作社、农业龙头企业、种粮大户、家庭农场等适度规模经营主体向分散经营农户延伸；服务领域由大田粮食作物向山区、丘陵经济作物延伸。“两个提升”：服务手段由机械化服务向全产业链科技进步提升；服务方式由农业生产服务向推动一二三产业融合发展、推进农业“新六产”提升。争取到2020年，土地托管、测土配方、智能配肥、飞防服务面积均达到3500万亩以上。

二、建设为农服务中心，搭建为农服务综合平台

为适应土地托管对服务能力带来的新要求，山东供销社本着经营性与公益性服务相结合的原则，以县农资公司等社有企业为依托组建农业服务公司，联合乡镇农民合作社联合社共同建设和运营为农服务中心，形成了供销社新型为农服务主体和综合性服务平台。经过基层实践，为农服务中心一般占地20亩左右，服务半径3公里，辐射面积3～5万亩，形成了“3公里土地托管服务圈”，这个服务半径与2001年乡镇合并前的行政区划基本吻合；重点开展测土配方和智能配肥、统防统治、农机作业、烘干贮藏或冷藏加工、庄稼医院、农民培训等6项服务，同时设立涉农部门服务窗口，提供“一站式”公益性服务。每处粮食生产型为农服务中心投资约500万元左右（冷链仓储型2000～3000万元），经协调争取，各级财政扶持30～50%，剩余部分由县级农业服务公司和乡镇农民合作社联合社自筹。本着让科技多跑路、让农民少跑腿、为土地托管插上科技翅膀的思路，省供销社与省农科院联合开发了为农服务中心科技信息云平台，已在全省273处为农服务中心试运行。按照整体规划、分步实施的原则，全省制定五年发展规划，到2020年达到1790处，实现全省土地托管服务圈全覆盖。目前已建成和在建为农服务中心1012处。

在建设过程中，本着农民出资、农民参与、农民受益的原则，省供销社设定了“两个比例”：一是2：8，即组建实体性乡镇农民合作社联合社，基层社持股比例一般不超过20%，农民合作社不低于80%；二是3：7，即为农服务中心的投资，原则上县农业服务公司不超过30%，农民合作社联合社不低于70%。政府扶持资金可按比例以股权形式量化给农民社员，也可部分作为股权进入县农业服务公司。按此计算，农民社员在为农服务中心的持股最低为80%×70%=56%，既保证了农民占大股，也密切了供销社与农民的利益联结。

适度规模经营和社会化服务新模式，为推进一二三产业融合发展奠定了基础。2015年12月，山东省供销社在高密召开全省供销社综合改革试点现场推进会，率先提出“六次产业化”概念，引导各级供销社充分发挥在推动一二三产业融合发展中得天独厚的条件，依托土地托管形成的规模化、标准化、集约化优势，加强与农业龙头企业的产权联结，促进农业“接二连三”，让农户更多分享二三产业利润，保持农业的可持续发展。目前，全省供销社依托自身加工企业、对接农业龙头企业，积极开展三产融合发展，不仅促进了农业增效、农民增收，而且也为企业提供了标准化原料生产基地。美国国民、法国罗盖特、泰国正大、中粮集团等国内外大型粮油企业主动与供销社合作，取得良好效益。通过推动一二三产业融合发展，促进了农业产业链的延伸和价值链的提升，使服务规模化效应得到更充分的释放。

三、培育经营服务主体，创新为农服务组织体系

在推进农业全程社会化服务中，将培育具有法人资格的市场经营服务主体作为首要条件，重点发展了两种类型的经营服务主体（一是合作社法人的合作社，二是企业法人的农业服务公司），探索了“3控3×6+1”双线运行机制。

一是领办创办农民合作社及联合社。以供销社经营设施、场地、资金入股等方式，与农民共同组建合作社，并建立按股分红和按交易量分红的二次分配制度，以利益联结吸引更多的农民加入。深入开展“农民合作社示范社”创建活动，促进农民合作社规范提升，着力提高入社社员占农民、入股社员占社员“两个比重”。自下而上组建农民合作社联合社，乡镇级农民合作社联合社在工商部门登记注册为合作社法人，与基层社“两社合一、融合发展”；县级农民合作社联合社在编制部门登记为事业法人，与县供销社“一套机构、两个牌子”，使县级供销社成为融合县域农民合作社体系与供销社行业指导体系的有效载体。目前，全省已领办创办农民合作社1.6万个，组建乡镇和县级农民合作社联合社912家、98家，服务经营主体达4.8万个，受惠农民371万户。

二是组建县级农业服务公司。县级农业服务公司是供销社推进农业全程社会化服务的主要抓手和平台载体。依托农资、农产品等社有企业，与涉农企业、农民合作社等新型经营主体联合合作，打造专业化、综合性的农业服务公司，统筹推进县域农业社会化服务。县级农业服务公司联合乡镇农民合作社联合社共同建设运营为农服务中心，并作为承接政府政策和购买公共服务的主体，构建起以农业服务公司为龙头的县级为农服务体系。目前，全省已组建县级农业服务公司146家，基本实现了县级农业服务公司在涉农县市区全覆盖。

三是推行“3控3×6+1”双线运行机制。为发挥上下级社的整体优势，更好地构建综合性为农服务体系，全面推进农业社会化服务，山东省供销社探索推行了“3控3×6+1”双线运行机制。“3控”，即：省（市）供销社控股社有龙头企业，县供销社控股农业服务公司，乡镇农民合作社联合社控股为农服务中心。“3×6”，即：按照分工明确、功能互补的原则，省（市）、县为农服务企业以及乡镇为农服务中心分别划定6项服务功能，形成上下协调联动的服务体系。“+1”，即涉农部门在为农服务中心设立服务窗口，开展“一站式”公益服务。通过“3控3×6+1”双线运行机制，一方面上级社主要解决下级社干不了、干不好的事情，实现功能互补、上下联动；另一方面优化再造服务流程，形成系统整体优势，从而在全省层面构建起立体的综合性、规模化、可持续为农服务体系。山东省社还投资建设开通了全省“96621服务找供销”热线，倒逼各级供销社认真履行为农服务职能。

四、构建协同服务机制，汇聚为农服务强大合力

山东供销社始终秉持开放办社、合作共赢的理念，积极构建为农服务协同机制，形成多方协力推进农业现代化的聚合效应。

一是强化“社农结合”。各级供销社与涉农部门密切配合，联合推进为农服务向协作化、集约化、组织化、专业化纵深发展。省供销社与省农业厅联合下发《加快推进农业社会化服务发展的意见》，全省所有市和90%以上的县级供销社与农口部门联合出台了推进农业社会化服务的文件；与财政厅联合下发《为农服务中心建设管理暂行办法》和《为农服务中心建设验收办法》，每处为农服务中心省财政扶持50～100万元；与民政厅联合印发《山东省农村社区服务指导规范（试行）》，明确要求，每个农村社区须建设一处农村社区综合服务中心，依托供销合作社等市场主体设立便民超市、庄稼医院、农资供应、农产品购销、农机维修、金融通讯、物流配送等市场服务设施等；与国土厅联合出台文件，对为农服务中心新增建设用地指标予以重点支持，2016年新建380处约需用地7600亩，除利用好1600亩供销社自有存量土地外，省级和基层国土部门各支持3000亩。同时各地国土部门正在对供销社提报的五年为农服务中心建设规划进行逐一审查，视情做必要的规划调整，纳入“十三五”土地规划；与省科技厅、农科院等签订战略合作协议，围绕良种良法配套、农技农艺结合、生产生态并重以及水肥一体化等农业科技成果转化展开全方位合作。

二是推进“社社合作”。以基层社为依托，通过产权联结、牵头领办、项目扶持、服务带动等方式，大力发展农民合作社。组织引导农民合作社、种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体的横向联合，组建实体性乡镇级农民合作社联合社。在此基础上组建县级农民合作社联合社。通过组织和服务农民合作社等新型农业经营主体，使农村的优秀人才、农业机械等社会资源迅速向供销社主导的为农服务体系集中。目前，全省供销社系统联合社会资源，配备测土配方设备677套，智能配肥系统621台，植保飞机547架；烘干设备达到230组，日烘干能力3万吨，仓储能力146万吨；累计购置各类大中型农机9800台（套），整合社会农机5万余台（套），为农服务能力显著提高。

三是深化“村社共建”。村“两委”是农村基层社会管理实体和基本单元，供销社只有紧紧依靠村“两委”来组织发动群众，服务规模化才能发挥出巨大的活力。自2014年起山东省供销社实施了“党建带社建村社共建”创新工程，通过构建“村两委+供销社+合作社”三位一体共建机制，使村两委组织优势、供销社服务优势、合作社经营优势实现优势互补、合作共赢，促进了村集体和农民双增收。全省17市和全部涉农县市区党委或组织部门出台了文件。莒南县把村社共建作为“一把手”工程，由县委书记亲自抓，组织部长和分管县长具体落实，2015年已实现228个涉农村居全覆盖,2016年莱芜实现了全市涉农村居全覆盖。到目前全省共建村已达19839个，帮助村集体和农民分别增收6.28亿元、25.1亿元，供销社盈利4.46亿元，实现了村集体增收、农民致富和供销社发展多方共赢，同时还有力地促进了基层服务型党组织建设。

五、实施素质提升工程，为农业社会化服务提供智力支撑

2014年以来，山东省供销社大力实施“新型农民社员素

质提升工程”，发挥省社教育培训基地和名师专家库的作用，构建起多层级、宽领域的教育培训体系，采取开放培训和现场培训相结合的方式，对全省农民队伍和干部队伍等进行教育培训。

一是对农民队伍进行培训。依托省供销社所属院校—山

东经贸职业学院师资队伍和优秀合作社人才组建名师专家库，采取省级规划指导示范、市县两级组织实施、基层社全面落实的方式进行教育培训。省、市供销社先后举办“新型农民社员素质提升工程”组织者培训班和业务骨干培训班，各县市区社结合实际，采取现场观摩、技术示范、经验交流、集中培训等多种方式，对合作社社员、职业农民和开展社村共建的村两委成员进行培训。2015年培训59万人次，2016年培训70万人次。

二是对干部队伍进行培训。2015年以来，由省委组织部

直接组织、省供销社参与，举办了2期分管农业县市长土地托管培训班，共培训100余人。2016年初省供销社制定了市、县、乡供销社干部全员轮训计划，省供销社负责轮训市、县社主任和业务骨干，其他干部轮训由市、县供销社负责。省供销社已在山东经贸职业学院举办轮训班3期共计275人，市、县供销社已轮训22320人次，为全系统推进农业社会化服务提供了人才支撑。

三是建立基地专项培训。2016年5月24日～25日，省

供销社分别与高密市委党校合作设立土地托管培训基地、与莒南县委党校合作设立村社共建培训基地，计划用两年时间把全系统业务骨干、部分村社共建村干部分别在两个基地各培训一次。目前两个基地共举办24期，培训1806人次。

六、强化联动配套措施，营造改革外部环境

一是培育推广典型。注重发现、培育、推广典型，以点带面、推动全盘。几年来推出了汶上、郓城张营、高密、新泰、莒南等一批以土地托管为切入点推进现代农业服务规模化的典型，对全省深化供销社综合改革起到了引领和示范作用。2015年9月7～9日国务院发展研究中心农村经济研究部在高密市举办了“服务规模化与农业现代化理论与实践研讨会”，与会全国知名“三农”专家学者对山东省供销社以服务规模化推进农业现代化的重大实践创新予以高度认同。2015年9月24日全国供销总社又在高密市召开了农业社会化服务暨综合改革试点现场推进会，推广山东的经验做法。

二是营造良好环境。省供销社积极主动向省委、省政府主要领导汇报试点经验做法，争取重视与支持。姜异康书记、郭树清省长多次对供销社综合改革做出批示提出要求；2015年7月10日，省委全面深化改革领导小组第十三次会议专题听取供销社综合改革试点工作汇报，高度评价供销社土地托管服务工作；2016年7月27日省委、省政府召开全省供销社综合改革试点工作领导小组第二次全体会议和全省深化供销社综合改革工作电视会议，对全面深化供销社综合改革作出了再动员再部署。全省17个市和85个县市区党委政府将为农服务中心纳入科学发展考核、督导事项或列入为民办实事工程。截至9月底，省、市、县三级贯彻落实中发11号文件的实施意见全部出台，在全国供销社系统率先实现全覆盖。三年来省财政扶持近600个为农服务中心，每个50～100万元。菏泽市委出台文件，新建 28处为农服务中心，每处县区财政扶持150万元并作为供销社入股资金。高密市政府两年对为农服务中心建设给予2900万元专项扶持。

三是强化督导考核。2015年10月28日，山东省委、省政府召开的全省生态文明乡村建设现场会议，明确要求把为农服务中心建设作为生态文明乡村建设三项重点突破任务之一，并纳入全省科学发展考核体系。在省级考核事项由246项压减至26项的情况下，省委将“全省供销合作社系统综合业绩考核”作为6项考核市直部门事项之一保留下来。省供销社在对17个市级社综合业绩考核中，加大土地托管、为农服务中心建设的考核权重，考核结果反馈给各市党委、政府。

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